L'albo online dal 2010 è davvero possibile?

Ancora una volta il legislatore si è occupato di informatica applicata alla PA, ponendo norme importanti e dagli effetti tutt’altro che trascurabili al di fuori del Codice dell’amministrazione digitale, di cui al D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82. In questo modo il Codice è sempre di meno un corpus organico, coerente, sistematico ed esaustivo della materia. Insomma, risulta sempre di meno un “codice” e, ancora una volta, il suo art. 89⁵ è stato totalmente disatteso. Anzi, come vedremo in seguito, le norme contenute nel novellato dell’art. 32 cozzano indubitabilmente con due articolati dello stesso CAD, in particolare con quelli relativi alle modalità di formazione dei documenti informatici e al digital divide.

Questo modo di procedere, che per l’attuale legislatore più che una prassi è divenuto uno strumento ai limiti dell’ideologia, produce brusche accelerazioni in avanti senza porre le amministrazioni destinatarie del provvedimento nelle condizioni di poter applicare le disposizioni normative e adottare quantomeno un comportamento corretto e, soprattutto, “normalizzato” almeno tra enti omogenei. Avremo quindi, in assenza di precise regole tecniche, comportamenti scoordinati e improntati al bricolage amministrativo⁶.

Già il Consiglio di Stato, nel parere espresso nell’adunanza 7 febbraio 2005, n. 11995/04 (ribadito anche nell’adunanza 30 gennaio 2006, n. 31/2006), aveva notato, commentando proprio la bozza del CAD, la mancanza di un tempo strutturale per l’adeguamento delle procedure informatiche della PA. Com’è dunque possibile che una riforma così importante, che impatta anche sulle procedure a evidenza pubblica, sia recepita in soli sei mesi? Le conseguenze sono facilmente immaginabili: si pensi, ad esempio, alla mancanza di riferimenti per la interoperabilità oppure al contenzioso che certamente scaturirà in base a un’erronea pubblicità realizzata attraverso semplici file e non documenti informatici efficaci ai sensi di legge.

La legge 69/2009 contiene un articolato sulla semplificazione del linguaggio (artt. 3 e 4). Sarebbe stata certamente utile una maggiore chiarezza nella formulazione tecnica proprio a cominciare dalla rubrica dell’art. 32 (Eliminazione degli sprechi…) che nulla ha a che vedere con il testo dei suoi sette commi. Essa infatti confonde la causa (la pubblicità legale) con l’effetto (l’eliminazione dello spreco), né vi è traccia di riferimenti allo spreco di carta.

Su quest’ultimo punto conviene essere chiari fin da subito. Pensare che l’informatica e il mito del Paperless Office portino a risparmi economici è una contraddizione in termini già nel medio periodo. Nel breve termine il risparmio può essere, in alcuni contesti, concreto e percepito, ma nel medio termine la conservazione del documento digitale impone una continua attività di migrazione, di sostituzione di supporti obsoleti, di verifica e di aggiornamento di formati idonei alla conservazione, con conseguente impiego crescente di risorse economiche. Semmai, quando parliamo di Paperless Office dovremmo percepire questo cambiamento come un passaggio imposto dall’avvento della Information Society; come, cioè, attività necessaria e conseguente della formazione e gestione informatica del documento.

Tuttavia, il problema più delicato è, come già in precedenza annunciato, l’incoerenza tra due norme in vigore. Da un lato l’art. 32 della legge 69/2009, dall’altro l’art. 40, comma 4, del CAD, che recita:

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con propri decreti, fissa la data dalla quale viene riconosciuto il valore legale degli albi, elenchi, pubblici registri ed ogni altra raccolta di dati concernenti stati, qualità personali e fatti già realizzati dalle amministrazioni, su supporto informatico, in luogo dei registri cartacei.

Correttamente, nel 2005 venne demandato a un insieme di regole tecniche contenute in un DPCM il delicato compito di normare anche la tenuta degli albi (professionali) e dei pubblici registri (qual è appunto l’albo pretorio). Ora, avere una norma di rango superiore quale la legge, che detta il principio, ma non dettaglia come agire nel concreto, presta il fianco a una miriade di interpretazioni disomogenee.

Non a caso, in questi ultimi mesi, sono molte le softwarehouse che – incalzate dalla committenza, soprattutto degli enti locali – offrono soluzioni “fai da te”per la pubblicazione nei siti informatici di qualsiasi tipo di file!

In questo caso, ferma restando la possibilità di pubblicare nei siti anche file testuali o immagini da scansione a mero titolo informativo (c.d. “pubblicità notizia”), la corretta equiparazione all’albo tradizionale cartaceo potrà avvenire esclusivamente nel rispetto della, in primis, conformità al testo integrale del documento, indi nel rispetto della sicurezza, autenticità e immodificabilità del documento pubblicato. Ciò significa che non va pubblicato sul sito web istituzionale un file qualsiasi, ma un documento informatico, cioè un documento sottoscritto con firma digitale e munito, al fine di garantire un termine a quo, anche del riferimento temporale, se non altro per sanare il silenzio del legislatore in merito alla relata (o referta) e, soprattutto, dall’assenza di una data certa e certificata “di pubblicazione all’albo” propria del sito web.

Tenuto conto che la maggior parte dei documenti pubblicandi saranno ancora per molto tempo documenti originali cartacei (o “analogici”)⁷, è indispensabile, pena l’inefficacia della pubblicazione, che siano rispettate le procedure per la formazione e la conservazione delle copie informatiche, così come imposto dall’art. 22, comma 3 del CAD, che recita

Le copie su supporto informatico di documenti formati in origine su altro tipo di supporto sostituiscono, ad ogni effetto di legge, gli originali da cui sono tratte, se la loro conformità all’originale è assicurata dal funzionario a ciò delegato nell’ambito dell’ordinamento proprio dell’amministrazione di appartenenza, mediante l’utilizzo della firma digitale e nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell’articolo 71.

In attesa delle regole tecniche da emanarsi con il DPCM previsto espressamente dall’art. 40 del CAD, le amministrazioni potranno inserire nei propri siti informatici esclusivamente i dati della pubblicazione (numero di repertorio, oggetto, etc.) con la seguente dicitura: «L’originale del documento è depositato in archivio. Per ottenere una copia informatica semplice o copia informatica autenticata è sufficiente inviare una mail di richiesta al seguente indirizzo …@...», affidando la pubblicazione cartacea all’albo e magari rendendo disponibile un form web per attivare la richiesta direttamente dal sito. Nel primo caso (copia semplice) si farà riferimento all’art. 2712 del codice civile, nel secondo caso (copia informatica conforme) il riferimento dovrebbe essere contenuto nell’art. 23 del CAD, (il quale purtroppo ha subìto la barbarie contenuta nella legge 28 gennaio 2009, n. 2, art. 16, comma 12, che ha demandato, almeno in ambito privatistico, la sottoscrizione con firma digitale a un improbabile “detentore”,), ma forse, più propriamente, si farà riferimento al già citato art. 22 comma 3 del CAD, se si ha voglia di attivare una procedura che abbia un minimo di senso giuridico.

È pur vero che si tratta di una soluzione ponte, viziata anche da una richiesta di consultazione on line che produce un aggravio al procedimento, ma che non contrasta, in un periodo pericolosissimo di vacatio legis, con i principi della legge 69/2009.

Discorso a parte – peraltro complesso – riguarda la scelta dei formati idonei alla conservazione e alla ostensibilità. Visto che il pdf è tra i formati più utilizzati nei siti degli albi pretori degli enti locali, l’invito caldissimo è di produrre file nel formato pdf/a, seguendo il relativo standard ISO. Il semplice pdf, potrebbe, rivelarsi inidoneo a soddisfare i requisiti di integrità e immodificabilità.

Infine, questa soluzione ponte garantisce il rispetto dei principi stabiliti da una norma in vigore, contenuta sempre nel CAD e riguardante il digital divide e, nel caso dei servizi in rete, con riferimento esplicito all’art. 63⁸.

La continuazione della pubblicazione legale cartacea garantirà, nel necessario periodo di transizione e di ibridismo tra analogico e digitale, il rispetto dei principi di uguaglianza e non discriminazione dei cittadini di fronte a trasformazioni epocali e ineludibili, ma da gestire senza ideologie e con i tempi necessari a un loro attecchimento. Insomma, un binario parallelo per continuare a garantire diritti, doveri e legittime aspettative di terzi, per assicurare la conoscibilità erga omnes e per consentire il graduale passaggio alla modalità informatica senza traumi e senza incertezza legale.

continua...

Note

5. L’art. 89 recita: la Presidenza del Consiglio dei Ministri adotta gli opportuni atti di indirizzo e di coordinamento per assicurare che i successivi interventi normativi, incidenti sulle materie oggetto di riordino siano attuati esclusivamente mediante la modifica o l'integrazione delle disposizioni contenute nel presente codice.
6. Si spera peraltro che l’annunciata opera di revisione del CAD, contenuta nella delega al Governo prevista nell’art. 33 della L. 69/2009, possa essere colta come un’opportunità per fare finalmente ordine in modo articolato, sistematico e soprattutto senza quella fretta che sembra animare le ultime attività legislative in materia di digitalizzazione documentale. E si spera che, per una volta, invece di imporre un cambiamento, che ha un forte impatto organizzativo, si valutino con attenzione quelle buone prassi che in varie parti di Italia molte pubbliche amministrazioni, sorrette da criteri di ragionevolezza, hanno provato a sviluppare, pur in assenza di una normativa chiara e autorevole.
7. Per i documenti “nativi informatici”, invece, andrebbe applicata anche una procedura corretta di conservazione (oltre che di possibile pubblicazione on line), infatti ai sensi e per gli effetti dell’art. 43 comma 3 “i documenti informatici, di cui è prescritta la conservazione per legge o regolamento, possono essere archiviati per le esigenze correnti anche con modalità cartacee [sic!] e sono conservati in modo permanente con modalità digitali”. Discorso ancor più complesso riserverà, in futuro, la necessaria pubblicazione di documenti che siano il risultato finale di una coesistenza in un procedimento amministrativo di documenti originariamente analogici e di documenti nativi informatici. Ci chiediamo spontaneamente: ma il legislatore nel fissare il principio generale tutti questi quesiti se li è correttamente posti? O si pensa, forse, che sia il mercato a trovare le soluzioni, grazie a forme di autoregolamentazione proprie di sistemi di common law e che in Italia non hanno mai attecchito?
8. L’art. 63 recita: Organizzazione e finalità dei servizi in rete.

1. Le pubbliche amministrazioni centrali individuano le modalità di erogazione dei servizi in rete in base a criteri di valutazione di efficacia, economicità ed utilità e nel rispetto dei princìpi di eguaglianza e non discriminazione, tenendo comunque presenti le dimensioni dell'utenza, la frequenza dell'uso e l'eventuale destinazione all'utilizzazione da parte di categorie in situazioni di disagio.
2. Le pubbliche amministrazioni centrali progettano e realizzano i servizi in rete mirando alla migliore soddisfazione delle esigenze degli utenti, in particolare garantendo la completezza del procedimento, la certificazione dell'esito e l'accertamento del grado di soddisfazione dell'utente.
3. Le pubbliche amministrazioni collaborano per integrare i procedimenti di rispettiva competenza al fine di agevolare gli adempimenti di cittadini ed imprese e rendere più efficienti i procedimenti che interessano più amministrazioni, attraverso idonei sistemi di cooperazione.